دولت و پیدایش بحران آب در ایران
این مطلب در ویژه نامه روزنامه شرق پیرامون موضوع بحران آب در ایران در تاریخ 94/6/21 به چاپ رسیده است.
------------------------------------------------------------------
مقدمه
بحران آب عبارتی است که تلویحاً به جای بحران منابع آب و بحران مدیریت منابع آب به‌کار می‌رود و پس از دو سه سال مباحثات رسانه‌ای و شاید بیشتر توصیفی درباره آن و رسیدن به حدی از حساسیت اجتماعی، باید مباحثه درباره آن را یک گام جلوتر برد و با تحلیل علل پیدایش این بحران، آن‌را تبیین کرد. متن حاضر می‌کوشد تبیینی سیاسی از پیدایش این بحران ارائه کند. این متن تلاش می‌کند بحران آب را از حد مقوله‌ای اقلیمی فراتر برده و ریشه‌های آن‌را در عرصه سیاست و طراحی دولت[1] جست‌وجو نماید.
گزاره‌های مقدماتی
چند گزاره مقدماتی درخصوص این بحث را باید مد نظر داشت. اول، باید بین پدیده کم آبی و بحران آب در ایران تفاوت قائل شد. کم‌آبی در ایران تحت تأثیر موقعیت جغرافیایی، پدیده‌ای دیرپا در تاریخ این سرزمین است، اما موضوع بحران آب که می‌تواند با بر هم زدن وضعیت اقلیمی، حیات اجتماعی در بخش‌های قابل توجهی از این سرزمین را برای دهه‌ها به خطر انداخته و بخش‌های قابل توجهی از آن را خالی از سکنه سازد، موضوعی نوپدید بوده و عمر آن به کمتر از پنج دهه می‌رسد. بررسی منابع موجود (ر.ک مهندس، 1344) در این زمینه جهت ردگیری نقطه شروع این بحران، ما را تا سال‌های پایانی دهه 1340 شمسی عقب برده و بنابراین عمر آن به کمتر از 50 سال می‌رسد[2]. به عبارتی اگرچه، کم‌آبی پدیده‌ای طبیعی است، اما بحران آب حاصل کنار هم قرار گرفتن مجموعه‌ای از علل بوده و مقوله‌ای سیاسی-اجتماعی-اقلیمی است.[3] این تفکیک، راه توجیه پیدایش بحران آب، با ارجاع به پدیده طبیعی کم‌آبی را می‌بندد. این نوشتار قصد دارد تا با شناسایی علت یا عوامل اصلی مؤثر در شکل‌گیری بحران آب در ایران، تبیینی مقدماتی برای آنچه که در 50 سال گذشته موجب بحران کنونی شده است ارائه نماید.
دوم، دستیابی به تبیینی دقیق از علل پیدایش و استمرار بحران، پیش‌شرط مقابله با آن است. تمایز میان علت‌های پیدایش و استمرار یک پدیده و بحران، ارزش سیاست‌گذارانه بسیاری دارد. بحران‌ها ممکن است به عللی پدید آیند و با علل دیگری تداوم پیدا کنند.
سوم، اگر نشان دهیم که بحران کنونی آب در ایران برآمده از ضعف‌های ساختاری، نهادی و سیستمی است، آن‌گاه راه برای طرح این بحث که چنین ضعف‌هایی مولد بحران‌های دیگری نیز در سایر حوزه‌ها خواهند بود باز می‌شود. از این منظر، بحث حاضر از تأملی درباره بحران آب فراتر رفته و خواننده را به اندیشه‌ورزی انتقادی درباره نسبت علل مولد این بحران و سایر عرصه‌های حیات اقتصادی و اجتماعی ایران فرامی‌خواند.
تعریفی از بحران آب
برای یافتن نقطه شروع بحران آب، دستیابی به تعریفی مشخص و قابل سنجش از این بحران از اهمیتی فراوان برخوردار است. می‌توان با در نظر داشتن منابع آبی کشور به مثابه یک سیستم که دارای ورودی‌ها و خروجی‌هایی است تعریفی از بحران آب ارائه نمود. بر این اساس، مهم‌ترین ورودی سیستم آبی ایران را می‌توان بارندگی در فصل‌های مختلف سال دانست که بخشی از این ورودی با نفوذ در شبکه آب‌های زیرزمینی در طی قرن‌ها، دهه‌ها و سال‌ها ذخیره شده، و بخش دیگری از آن به شکل آب‌های سطحی و رودخانه‌ها در ایران جاری می‌شود. این بخش یا با احداث سد بر روی رودخانه‌ها مهار شده و به گونه‌های مختلف مصرف می‌شود یا از مرزهای کشور خارج می‌گردد. بخشی از آب‌های زیرزمینی نیز به صورت طبیعی به شکل چشمه و به صورت مصنوعی و با دخالت بشر در گذر قرن‌ها به شکل قنات و چاه مورد بهره‌برداری قرار گرفته است. با توجه به توضیحات ساده فوق می‌توان تعریف زیر را از شروع بحران آب ارائه نمود:
اگر خروجی‌های سیستم آبی از ورودی‌های آن پیشی گیرد و تعادل بین ورودی‌ها و خروجی‌ها به هر دلیلی برهم خورد، به گونه‌ای که از سطح آب‌های زیرزمینی مرتباً کاسته شود و کمیت و کیفیت آب در دسترس تحت تأثیر قرار گیرد، می‌توان بیان نمود که بحران آب در این سیستم آغاز شده است[4]. این تعریف، وجه مادی و هیدرولوژیک بحران را توضیح می‌دهد، و با توجه به شرایط اقلیمی ایران بیشتر بر آب‌های زیرزمینی تأکید دارد تا آب‌های سطحی. به عبارتی از این منظر نقطه شروع بحران آب در ایران را باید در زمانی جستجو کرد که میزان برداشت از آب‌های زیرزمینی به اشکال گوناگون از میزان ورودی سالیانه به این آب‌ها بیشتر شده است.
منابع عمده مصرف آب در ایران
به غیر از بخشی از ورودی آبی کشور که بر اثر گرما تبخیر می‌شود؛ منابع عمده مصرف آب در ایران را می توان به صورت زیر بر شمرد:
- مصارف عمومی شهری و روستایی از قبیل شرب، شستشو و آبیاری فضاهای سبز شهری و روستایی،
- مصارف کشاورزی که عمده‌ترین بخش مصرف آب در ایران را به خود اختصاص داده و حداقل بیش از 80 درصد از مصرف سالیانه آب کشور در این بخش صورت می‌گیرد. برخی برآوردها این میزان را تا 92 درصد نیز ذکر کرده‌اند.
- مصارف صنعتی
کاهش میزان بارندگی در سال‌های گذشته تحت کنترل ما نبوده است، لیکن علت اصلی بحران کنونی آب در ایران افزایش مصرف در هر یک از بخش‌های مصرفی فوق و پیشی گرفتن این مصارف از میزان ورودی سیستم آبی کشور است که در یک بازه زمانی با استفاده مقداری بسیار بیشتر از نرخ جایگزینی آب‌های زیرزمینی، موجبات کاهش شدید سطح این آب‌ها و خشک شدن دریاچه‌ها، چشمه‌ها، قنات‌ها و چاه‌ها را فراهم نموده و در یک کلام بحران کنونی آب در ایران را پدید آورده است.[5] حال باید یک گام عقب‌تر نهاد و دید که مصرف در هر یک از سه بخش فوق به چه دلایلی افزایش می‌یابد:
مهم‌ترین متغیر تاثیرگذار در افزایش مصارف عمومی شهری و
روستایی؛ افزایش جمعیت، بهبود نیافتن تکنولوژیهای انتقال آب، مصرف خارج از الگوی
آب، و البته گسترش مصارفی نظیر فضاهای سبز شهری است. مهم‌ترین متغیرهای تأثیرگذار
در بخش کشاورزی نیز، افزایش سطح زیر کشت کشاورزی، عدم رعایت الگوی کشت و تکنولوژی
آبیاری، ذکر شده است و مهم‌ترین متغیرهای
تأثیرگذار در بخش صنعت نیز گسترش صنایع و کارخانه‌های موجود در کشور است که آب
عاملی مهم در پروسه تولیدی آن‌هاست، لیکن کاستی در پذیرش تکنولوژیهای بازچرخانی
آب در فرایند تولید، فقدان تکنولوژیهای کم‌آب‌بر، و آمایش صنعتی نادرست بر میزان
آب‌بری صنعت تأثیر تعیین‌کننده داشته است.
نقش دولت
آیا افزایش جمعیت، افزایش فضاهای سبز شهری، افزایش سطح زیر کشت و گسترش صنایع، لزوماً موجب افزایش میزان مصرف آب در کشورها تا حد ایجاد بحران می‌گردد؟ بدون بهبود تکنولوژی و تنظیم‌گری‌ها – نظیر قیمت‌گذاری آب و تنظیم‌های نهادی دیگر، پاسخ این سؤال مثبت است، اما تجربه بشری نشان داده است که تکنولوژی و تنظیم‌گری مؤثر می‌تواند از شدت تعارض بین افزایش جمعیت و افزایش رفاه با منابع آب بکاهد. بهبود تکنولوژی شیرآلات منازل مسکونی و وسایلی از قبیل ماشین‌های لباس‌شویی و ظرف‌شویی کم‌مصرف؛ استفاده از گیاهان بومی و روش‌های مکانیزه‌ی آبیاری در فضاهای سبز شهری؛ بهبود الگوهای کشت با توجه به اوضاع اقلیمی و پیشرفت تکنولوژیهای کشاورزی و آبیاری؛ و بهبود در تکنولوژیهای صنعتی و افزایش دانش ارزیابی پیچیده برای جانمایی مناسب صنایع، نمونه‌هایی از مواردی است که رشد و پیشرفت تکنولوژی، موجبات کاهش مصرف در هر یک از بخش‌ها را پدید آورده است.
اما آیا بهبود وضعیت تکنولوژی، متغیر کافی برای ممانعت از بروز بحران آب است؟ پاسخ این پرسش با توجه به تجربه ایران این است که بهبود وضعیت علم و تکنولوژی به تنهایی برای ممانعت از بروز بحران کافی نیست، بلکه باید در کنار متغیرهای دیگری قرار گیرد، چه بسا خود به تنهایی و بدون قرار گرفتن در کنار دو متغیر دیگر که در ادامه به آنها اشاره خواهد شد؛ حتی موجبات افزایش نمایی مصرف و وارد نمودن ضربات جبران‌ناپذیری را به محیط زیست به صورت عام و منابع آبی کشورها به صورت خاص فراهم نماید. حفر چاه‌های عمیق مجاز و غیر مجاز در ایران با استفاده از پیشرفت تکنولوژیهای حفاری و موتورهای آب، یکی از موارد عمده‌ای است که امکان استفاده بی‌رویه از منابع آب‌های زیرزمینی و در نهایت بحرانی شدن وضعیت برخی از دشت‌ها و خشک شدن رودخانه‌ها و تالاب‌های مختلفی را در طول سالیان گذشته پدید آورده است. در تمامی سال‌های پیش از دهه 1320 که در آن رفته رفته با استفاده از تکنولوژیهای حفاری نوین، حفر چاه‌های عمیق و نیمه‌عمیق متداول شد، به واسطه عدم بهره‌مندی انسان ایرانی از ابزارهای پیشرفته حفاری، ایرانیان توان محدودی برای حفر چاه و در نتیجه استخراج بخش کمتری از منابع آب‌های زیرزمینی را داشتند؛ اما در این دهه و به ویژه در دهه‌های بعد، ایرانیان توانستند با اتکا به تکنولوژیهای وارداتی از طریق حفر چاه‌های عمیق به میزان بسیار بیشتری اقدام به استخراج آب‌های زیرزمینی جهت مصارف گوناگون به صورت مجاز و غیرمجاز نمایند که امروزه یکی از علل اصلی پیدایش بحران کنونی آب در ایران دانسته می‌شود. این تنها نمونه‌ای از ضربه‌ای است که تکنولوژی و بهبود وضعیت آن در غیاب سایر عوامل می‌تواند به منابع آبی یک کشور و وضعیت اقلیمی آن وارد نماید.
عوامل دیگری که برای مدیریت پایدار منابع آب باید در کنار تکنولوژی قرار گیرند چیست؟ یکی از این عوامل سیاست‌گذاری‌های مناسب و نظارت و کنترل از سوی دولت‌ها، با توجه به اشراف‌شان بر منابع اطلاعاتی و بهره‌مندی آنها از مشروعیت نظارت و کنترل[6]، و دیگری فرهنگ‌سازی در زمینه مصرف است؛ که البته باز هم ایجاد امکان برای تشکل‌های مردمی جهت حضور در این عرصه و سرمایه‌گذاری در آن در حوزه دولت‌ها قرار می‌گیرد و از این‌رو عاملی است که در ذیل عامل نخست قابل تعریف می‌باشد.
بنابراین تکنولوژی برای اینکه تبدیل به عاملی در جهت کاهش مصرف، علیرغم رشد سه متغیر تاثیرگذار در افزایش مصرف، گردد، باید در کنار عاملی دیگر تحت عنوان سیاست‌گذاری‌ها و نظارت و کنترل مناسب دولت در زمینه کاهش مصرف آب قرار گیرد.
نرخ‌گذاری نامناسب آب تنها نمونه‌ای از سیاست‌گذاری‌های نادرستی بوده که در دهه‌های گذشته در کشور ما از سوی دولت‌ها صورت پذیرفته است. در شرایطی که هزینه استفاده از آب‌های سطحی و استخراج آب‌های زیر زمینی در مقایسه با استفاده از تکنولوژیهای کاهش‌دهنده مصرف در هر یک از سه بخش اصلی مصرف‌کننده آب، کمتر باشد، کنشگران عقلانی، تمایلی به استفاده از این تکنولوژ‌ی‌ها در جهت کاهش مصارف‌شان نخواهند داشت. می‌توان به این سیاست‌گذاری‌های نامناسب مواردی چون اجازه حفر چاه حتی در بعضی مناطق ممنوعه، عدم ارزیابی‌های مناسب از پروژه‌های ساخت سد در کشور، عدم انجام بررسی‌های کافی جهت جانمایی مناسب پروژه‌های صنعتی، ناکارآمدی سیستم نظارتی دولتی در زمینه حفر چاه‌های غیرمجاز و ... اشاره نمود.
از سوی دیگر شواهد و مدارک موجود نشان دهنده آن است که دولت از سال‌ها و شاید دهه‌ها پیش داده‌های لازم جهت شناسایی روند تشدید بحران آب در کشور را در اختیار داشته است، اما در بهترین حالت در برابر آن منفعل بوده و در بدترین حالت حتی در برخی موارد از اطلاع‌رسانی به جامعه در این زمینه بنا به دلایل گوناگون جلوگیری کرده و با سیاست‌گذاری‌های نامناسب بر عمق و شدت آن افزوده است.
حال با توجه به مطالب فوق پرسش دیگری که طرح شده و سطح تبیین بحران آب در کشور را یک گام جلوتر می‌برد آن است که به چه دلیل دولت در زمینه انجام سیاست‌گذاری‌های مناسب در زمینه بحران آب و انجام نظارت و کنترل مناسب در این زمینه کوتاهی نموده یا ناتوان بوده است. از دو منظر گوناگون می‌توان در صدد پاسخ‌گویی به این پرسش برآمد. از منظر نخست می‌توان اینگونه به پرسش فوق پاسخ داد که کنشگرانی که در تمامی سال‌های گذشته در مسندهای اجرایی در دولت قرار گرفته‌اند از توانایی لازم برای پیش‌بینی و مواجهه بهینه با بحران کنونی آب برخوردار نبوده و با نحوه مدیریت نامناسب خود و سیاست‌گذاری‌هایی ناکارآمد بر عمق این بحران افزوده‌اند.
اما از نظرگاهی ساختاری، نهادی و سیستمی که به واقعیت جهان تجربی نزدیک‌تر بوده و شواهد بیشتری در تاریخ ما برای پذیرش آن وجود دارد، می‌توان اینگونه پاسخ داد که علت این امر را باید در طراحی نامناسب نهاد دولت در ایران به منزله یک کلیت و یک سیستم اجتماعی - سیاسی جستجو کرد که حاصل در کنار هم قرار گرفتن مجموعه‌ای از خرده‌سیستم‌ها و نقش‌هایی است که به گونه‌ای خاص با یکدیگر ارتباط یافته‌اند. به عبارتی از این منظر طراحی نامناسب نهاد دولت در ایران سبب شده است که فارغ از آنکه چه کنشگرانی با چه سطحی از توانایی در آن قرار گیرند خروجی‌های آن چندان رضایت‌بخش نبوده و بواسطه ناتوانی در مواجهه با پیچیدگی‌های محیطی[7]، مسبب برخی بحران‌هایی گردد که بحران کنونی آب در ایران تنها نمونه‌ای از آن می‌باشد.
پاسخ نخست از این‌رو قابل نقد و غیر‌قابل پذیرش است که حتی در صورتی که فرض ناتوانی کنشگران حاضر در مسندهای اجرایی را در تمامی سال‌های گذشته بپذیریم، همین موضوع یعنی به قدرت رسیدن کنشگرانی که از توانایی لازم برای مدیریت مناسب حوزه‌های مدیریتی خود بهره‌مند نبوده‌اند، نشان‌دهنده ضعفی ساختاری و نهادی در نحوه گزینش و به قدرت رسیدن کنشگران است که باز هم در ذیل پاسخ دوم قابل بررسی خواهد بود.
با در نظر داشتن مطالب طرح شده می‌توان بیان نمود که علت اصلی پیدایش بحران کنونی آب در ایران را باید در ضعف دولت در زمینه انجام سیاست‌گذاری‌های مناسب و اعمال نظارت و کنترل بهینه در تمامی سال‌های گذشته جستجو کرد و علت این ضعف نیز ریشه در طراحی نامناسب نهاد دولت به منزله یک سیستم اجتماعی – سیاسی در لحظه بنیان‌گذاری دارد. به عبارتی طراحی نامناسب نهاد دولت در ایران سبب بروز برخی دام‌های سیستمی[8] در آن شده است که تنها یکی از نتایج فروغلطیدن کنشگران در این دام‌ها، سیاست‌گذاری‌های نامناسب و ناتوانی در کنترل و نظارت بهینه در زمینه منابع آبی کشور بوده که پیدایش بحران کنونی آب در ایران را رقم زده است. بحران آب به آشکاری نشان داد که ممکن است دولت‌ها به سبب ضعف در طراحی خود، بحران‌ها را نبینند، یا نسبت به آنها بی‌تفاوت باشند، اما این بحران‌ها و پیچیدگی‌های محیطی در نهایت گریبان دولت‌ها و ملت‌ها را خواهند گرفت.
[1] در این مطلب دولت به معنای state به کار رفته است.
[2] شایان ذکر است که این برآورد تخمینی است و ممکن است بسته به تعریف از بحران آب اندکی تغییر نماید
[3]. زلزله پدیده‌ای طبیعی است اما وقتی با ساخت‌وسازهای نادرست ناشی از فساد، ناکارآمدی نظام مهندسی ساختمان، ضعف تکنولوژی و ... ترکیب می‌شود، بحران زلزله را پدید می‌آورد که دیگر طبیعی نیست و مقوله‌ای پیچیده و چند وجهی خواهد شد. این سخن درباره سایر پدیده‌های طبیعی هم صدق می‌کند.
[4]. بدیهی است که پی‌آمدهای خطرناک افت شدید سطح منابع آب زیرزمینی نیز بخشی از بحران می‌شوند.
[5]. پایین رفتن سطح آب‌های زیرزمینی اثری شدید بر میزان روان‌آب‌ها، و هم‌چنین بر هم خوردن تعادل دریاچه‌ها و تالاب‌ها داشته است.
[6]. نکته‌ای که باید به آن توجه نمود این است که مفاهیمی چون نظارت و کنترل در ایران، بواسطه اعمال آنها از سوی دولت‌های عموما ناکارآمد در موارد و موقعیت‌های نامناسبی که تجربه بشری بیهودگی آنها را نشان داده است تبدیل به مفاهیمی حساسیت‌برانگیز برای ایرانیان به صورت عام و محافل علمی و دانشگاهی آن به صورت خاص شده‌اند. اما باید توجه داشت که بر اساس اصول حاکم بر سیستم‌ها که سیستم‌های اجتماعی نیز بخشی از آنها می‌باشند؛ افزایش عمر سیستم در سیستم‌های پیچیده تنها از طریق افزایش نظارت و کنترل آن بر متغیرهای تاثیر گذار بر بقا سیستم میسر است. البته باید توجه داشت که این موضوع موضوعی حساس بوده و در بعضی موارد اعمال نامناسب نظارت و کنترل بر برخی متغیرها می‌تواند بقا سیستم‌ها را به خطر اندازد. برای مطالعه بیشتر در این زمینه علاقمندان می‌توانند به وبلاگ سیستم‌های اجتماعی (socialsystems.blog.ir) مراجعه نمایند.
[7] مفهوم پیچیدگی محیطی برگرفته شده از نظریه سیستمی نیکولاس لومان جامعه‌شناس شهیر آلمانی می‌باشد.
[8] دام‌های سیستمی ضعف‌هایی هستند که بواسطه طراحی نامناسب در سیستم‌های سیاسی و اجتماعی پدیدار شده و فارغ از آنکه چه کنشگرانی در جایگاه‌های مختلف سیستم قرار داشته باشند می‌توانند بقا کلی سیستم را به خطر اندازند. البته این دام‌ها با حضور کنشگران ضعیف‌تر در نقاط کلیدی سیستم بیش از پیش خود را نشان می‌دهند.
